Rwanda

Législations pertinentes :

  • Constitution de la République du Rwanda (2015)
  • Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) (2003)
  • Protocole de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) contre la corruption (2001)
  • Loi n°44/2017 sur la protection des lanceurs d’alerte
  • Loi n°76 de 2013 sur l’Ombudsman

Résumé :

La République du Rwanda a été établie en 1961 à la suite d’un référendum constitutionnel organisé par la Belgique qui avait succédé l’Allemagne dans le contrôle du pays après la Première Guerre Mondiale. Le Rwanda a un passé mouvementé avec son voisin le Burundi, du fait de tensions ethniques entre les trois principaux groupes, les Hutus en majorité (84%), les Tutsis en minorité (14%) et les Twa ou Pygmées (1%), influençant profondément le développement du pays.

Ces tensions ethniques ont atteint leur paroxysme en 1994 après l’assassinat du Président de l’époque, Juvenal Habyarimana, un Hutu et ancien ministre de la défense. Son assassinat a été imputé au Front Populaire Rwandais (FPR), majoritairement Tutsi et a conduit à ce qu’on appelle aujourd’hui le génocide rwandais. En un peu plus de 100 jours, plus de 800 000 personnes, principalement des Hutus et des Tutsis, ont été tuées au cours des violences qui ont suivi.

Le FPR, avec l’aide de l’Ouganda, a pris le contrôle de la capitale Kigali, causant la fuite de près de deux millions de Hutus vers la RDC voisine, par crainte de représailles des Tutsis et du FPR.

Le FPR a établi un gouvernement d’unité nationale avec le Pasteur Bizimungu, un Hutu comme le président et le leader du FPR, Paul Kagame, un Tutsi, comme le vice-président.

En 2000, à la suite d’un différend sur la composition d’un nouveau cabinet, le Président Bizimungu démissionna et Paul Kagame lui succéda, il est l’actuel Président depuis.

Le Rwanda dispose de la Loi n°35 de 2012 sur la protection des lanceurs d’alerte, amendée en 2017 par la Loi n°44/2017 sur la protection des lanceurs d’alerte. L’objectif de la loi, comme le dispose l’article 1er, est de : « protéger les lanceurs d’alerte en vue de sauvegarder l’intérêt public ». En tant que démocratie émergente avec un passé tourmenté, il incombe à l’Etat du Rwanda d’encourager la responsabilisation des comportements publics et privés afin d’éviter un nouveau génocide et de s’assurer que le fléau de la corruption ne vienne pas alimenter et attiser les tensions ethniques qui feraient retomber sa jeune démocratie dans un état de guerre civile.

Lois et mesures relatives aux lanceurs d’alerte :

Lancer l’alerte est le fait de dénoncer une conduite illégale au sein d’une institution qui nuit à l’intégrité de l’institution et constitue un abus de confiance et d’autorité par ses membres dans le cadre normal de leurs fonctions. Cette conduite est favorisée par la corruption et le manque de transparence et de responsabilisation et est très souvent perpétrée par des personnes chargées de porter les objectifs de développement de ces institutions.

L’article 2 alinéa 5 de la Loi n°44/2017 définit le lanceur d’alerte comme « toute personne qui divulgue des informations en sa possession ou qui ont été portées à sa connaissance et qui sont liées à des infractions, des actes ou des comportements illégaux ». En outre, l’article 3 crée l’obligation pour toute personne qui a connaissance ou dispose d’informations liées à des infractions, comportements ou actes illégaux, de les divulguer aux autorités compétentes. Les fonctionnaires et les employés d’institutions publiques ou privées sont également tenus de signaler les incidents liés à des infractions ou comportements illicites. Le principe directeur de cette législation est la sauvegarde de l’intérêt public. L’article dispose également que le lanceur d’alerte potentiel doit effectuer un examen minutieux des révélations envisagées et apporter la preuve de la conduite qu’il dénonce.

Les signalements doivent être faits auprès des institutions concernées où les méfaits allégués se produisent et peuvent être faits oralement ou par écrit, soit par un individu, soit par un groupe d’individus concernés au sein de l’institution. Une autre exigence consiste en ce que l’identité du lanceur d’alerte doit être révélée lors de la divulgation des faits.

Aux termes de l’article 5, les lanceurs d’alerte ont l’interdiction de faire de fausses révélations et ils doivent éviter que de potentiels conflits d’intérêts n’interviennent dans l’objet de leurs révélations. La divulgation doit être faite dans l’intérêt public et pour promouvoir la responsabilisation et la bonne gouvernance dans toutes les institutions, tant publiques que privées. L’objectif doit être d’éradiquer la corruption, la fraude et les objectifs d’enrichissement personnel qui ont un impact négatif sur le public.

Il doit y avoir un accusé réception de la plainte, à la fois signé par le lanceur d’alerte et l’agent qui reçoit la dénonciation. L’article 6 de la loi dispose que l’institution accusant réception de la plainte, après une évaluation appropriée de son bien-fondé, doit informer le lanceur d’alerte de l’évolution du dossier.

De plus, tout comme dans les juridictions de l’Afrique du Sud, des États-Unis et du Botswana, les lanceurs d’alerte bénéficient de protections légales contre les représailles pour les divulgations qu’ils font, en vertu du Chapitre III de la Loi n°44/2017 sur les lanceurs d’alerte.

L’article 9 dispose clairement que l’Etat rwandais est responsable de la mise en œuvre de mesures garantissant la sûreté et la sécurité des lanceurs d’alerte. Le même article prévoit par ailleurs, que les lanceurs d’alerte ont droit à des récompenses pour le bon recouvrement des biens et pour la préservation de la sécurité publique, résultant de leurs divulgations. La loi prévoit qu’une telle récompense doit être déterminée par un décret présidentiel.

Toute personne qui agit de manière à exercer des représailles à l’encontre d’un lanceur d’alerte, ou d’un informateur/confident dudit lanceur d’alerte ou de toute autre personne, qu’elle soit dans une relation de travail ou non, se rend coupable de violer les dispositions de l’article 11 de la Loi rwandaise n°44/2017 sur les lanceurs d’alerte. L’article 11 énumère les actes suivants comme de la victimisation : « la mise à pied, la suspension, le refus ou le retard de promotion, la rétrogradation, le licenciement, la mauvaise évaluation des performances, la discrimination, ou toute forme de victimisation ; et le fait d’être soumis à toute autre sanction administrative, au harcèlement, aux menaces d’un employeur ou d’un collègue ». La liste des comportements prohibés ci-dessus n’est en aucun cas exhaustive et un examen approprié de ces agissements dans un forum dédié, chargé de protéger les droits des lanceurs d’alerte menacés ou attaqués, pourrait même élargir le champ des comportements interdits.

La victimisation des lanceurs d’alerte est sévèrement sanctionnée par la loi rwandaise. L’article 17 dispose que toute personne reconnue coupable de l’infraction de victimisation d’un lanceur d’alerte est passible d’une peine d’emprisonnement d’au moins trois ans n’excédant pas cinq ans, d’une amende d’au moins un million mais n’excédant pas deux millions de francs rwandais. De fortes sanctions s’appliquent également à l’égard d’une personne qui divulgue l’identité d’un lanceur d’alerte, ce qui constitue une violation des dispositions de l’article 16, et en cas de condamnation, rend cette personne passible d’une peine d’emprisonnement d’au moins deux ans n’excédant pas trois ans, et d’une amende d’au moins deux millions mais n’excédant pas trois millions de francs rwandais.

La loi rwandaise sur la protection des lanceurs d’alerte est tout autant sévère sur la manière de punir les déclarations abusives et mensongères de conduite illégale déguisées en lancement d’alerte. En vertu de l’article 5, il est interdit pour un lanceur d’alerte de faire de fausses déclarations motivées par un intérêt personnel, de la haine ou de la jalousie ; ou toute autre motivation basée sur des inexactitudes et non sur des faits. Par ailleurs, le paragraphe 2 de l’article 5 interdit la divulgation visant à diffamer ou à déshonorer l’entité ou la personne faisant l’objet de la dénonciation. Toute personne divulguant des informations en violation des dispositions de l’article 5 est passible, en cas de condamnation, d’une peine d’emprisonnement d’au moins un an n’excédant pas trois ans, et d’une amende d’au moins 500 000 mais n’excédant pas un million de francs rwandais.

S’il existe des mesures d’incitation et des garanties pour que les lanceurs d’alerte se manifestent et révèlent des conduites illégales et des fraudes, il existe également des mesures dissuasives contre les fausses allégations, qui permettent de distinguer « le vrai du faux » pour ainsi dire.

Lois de confidentialité :

La Constitution rwandaise (2015) dispose en son article 23 que « la vie privée d’une personne, de sa famille, de son domicile ou de ses correspondances, ne peut faire l’objet d’une ingérence incompatible avec la loi, l’honneur et la dignité de la personne doivent être respectés ».

L’article 38 de la Constitution garantit la liberté de la presse, d’expression et d’accès à l’information. L’article précise également que ces libertés ne doivent pas porter atteinte à l’ordre public, aux bonnes mœurs, à la protection de la jeunesse et des enfants, au droit de chaque citoyen à l’honneur et à la dignité et à la protection de la vie privée et familiale.

En résumé, on constate donc que ces deux droits, tels qu’ils sont énoncés ici, sont en contradiction en ce que le droit à la dignité et à l’honneur d’une personne prime sur le droit à la liberté d’expression, de la presse et d’accès à l’information. Les faits de corruption sont souvent perpétrés sous le couvert d’une « politique publique » ou de mesures réglementaires imposées en dépit des directives et règlements statutaires en vigueur. Dès lors, comment les lanceurs d’alerte qui dénoncent une conduite néfaste peuvent-ils révéler ces pratiques sans s’exposer à des procès en diffamation et à des poursuites pénales pour des divulgations qui ne suivent pas les mécanismes de signalement prévus ?

La loi rwandaise relative à l’accès à l’information (Loi n°4/2013) permet à la société civile et aux journalistes d’accéder aux informations détenues par les institutions publiques et certaines entités privées. L’article 4 de ladite loi dispose que les informations retenues par une organisation publique, comme par exemple la Police nationale rwandaise, ou par une entité privée, ne peuvent être publiées si elles sont susceptibles de : déstabiliser la sécurité nationale, entraver l’application de la loi ou de la justice, constituer une ingérence dans la vie privée d’un individu lorsque ce n’est pas dans l’intérêt public ou d’entraver une procédure judiciaire envisagée ou en vigueur, à l’encontre de la direction d’un organe public.

Les faits de corruption semblent généralement proliférer au sein des institutions publiques de pays comme le Rwanda, qui dépend fortement de l’aide de bailleurs étrangers. C’est dans ces institutions publiques, où la responsabilisation et la transparence sont moindres, que les lanceurs d’alerte devraient être autorisés à signaler les écarts de conduite à des instances différentes de l’entité désignée. Ces individus ne doivent pas être dépendants de l’institution qui fait l’objet de la plainte afin de garantir qu’une enquête approfondie et une procédure régulière suivent leur cours.

Les services de sécurité rwandais sont nombreux et la formule souvent utilisée pour bloquer les divulgations dans l’intérêt public est la « sécurité nationale ». Le cas d’Agnes Nkusi, journaliste et rédactrice en chef du journal rwandais Umurabyo, en est un bon exemple.

Après avoir publié une lettre ouverte critiquant les violations de la liberté de la presse par l’État, elle a été arrêtée et accusée de sectarisme et de discrimination. Elle a ainsi été maintenue en détention au motif qu’elle représentait une menace pour la « sécurité de l’État ». Elle a finalement été reconnue coupable en avril 2007 et a été condamnée à un an d’emprisonnement et à une amende de 760 dollars.

Droit des médias et liberté d’expression :

La Constitution rwandaise garantit le droit à la liberté de presse, d’expression et d’accès à l’information dans son article 38. Il existe une limite contenue dans cet article qui dispose que l’exercice de ce droit est soumis aux intérêts de l’ordre public, des bonnes mœurs, de la protection de la jeunesse et des enfants et du droit de chaque citoyen à l’honneur et à la dignité.

La clause de limitation contenue dans l’article 38 a l’effet d’une autocensure des journalistes et des médias professionnels dans la mesure où un débat sérieux et approfondi est empêché, même sur les questions qui sont considérées comme étant d’intérêt public, ce qui impact direct sur la volonté des lanceurs d’alerte de se manifester et de dénoncer les comportements répréhensibles.

Le droit d’accès à l’information, s’il est limité avant même son utilisation, a pour conséquence d’effectivement étouffer le débat. L’histoire du génocide rwandais jette un long voile sur tous les aspects de la société rwandaise, dans la mesure où les journalistes et les médias jouent le jeu du régime pro-Kagame tel qu’il est défini dans le préambule de la Constitution. La plupart des journalistes optent pour l’autocensure plutôt que de courir le risque d’être accusés de promouvoir le divisionnisme et la discrimination ethnique. Un autre moyen de faire taire les critiques est d’invoquer les dispositions du droit pénal, en particulier le Chapitre 8 du Code pénal rwandais qui érige en délit la diffamation et impose une peine d’emprisonnement ferme n’excédant pas trois ans en cas de condamnation.

La loi sur la réglementation des médias est utilisée pour museler les opinions dissidentes dans les médias et pour surveiller les journalistes. Très souvent, ces derniers sont contraints de travailler dans un environnement hostile qui les expose à des poursuites et à l’emprisonnement en cas d’analyse critique et indépendante. Cet environnement peut donc être dissuasif pour les lanceurs d’alerte qui détiennent des informations sur des agents de l’État impliqués dans des pratiques illicites.

L’influence des forces de sécurité est considérable et elles interfèrent fréquemment pour contrôler le type d’information qui tombe dans le domaine public. En pareilles circonstances, les journalistes choisissent de s’autocensurer et de ne pas exposer leurs informateurs et leurs sources à un « retour de bâton », car les médias n’entrent pas dans la définition d’une agence ou d’une institution de reportage telle qu’énoncée dans la législation protégeant les lanceurs d’alerte.

Faiblesses et réformes requises :

L’absence d’un organe centralisé chargé de recueillir et instruire les plaintes des lanceurs d’alerte puis d’engager des procédures pénales/civiles, est un obstacle majeur dans la lutte pour éradiquer la corruption et véritablement garantir la sécurité des lanceurs d’alerte.

L’absence d’organisations de la société civile suffisamment audacieuses pour exposer publiquement les révélations est un autre frein qui empêche la culture du lancement de l’alerte de s’enraciner concrètement et de créer ainsi un environnement où la responsabilisation et la transparence deviennent des pratiques courantes.

L’influence du FPR et la mainmise quasi hégémonique du président Paul Kagame sur l’Etat sont très préoccupantes : tout débat sur des questions graves et importantes peut être interprété comme une attaque personnelle contre le régime et le président. En avril 2019, la Cour suprême a confirmé une loi qui pénalise la diffamation contre le président et peut entraîner une peine de cinq à sept ans d’emprisonnement. Ce jugement a réaffirmé l’opinion largement répandue selon laquelle le pouvoir judiciaire n’est pas indépendant et s’en remet à la branche exécutive du gouvernement. Dans ces conditions, comment les lanceurs d’alerte peuvent-ils être sûrs que la loi sera en mesure de les protéger, compte tenu des antécédents du régime en matière d’ostracisme, d’emprisonnement et même d’assassinat de personnes qui présentent l’administration sous un mauvais jour ?

La liberté d’expression et l’accès à l’information, ainsi que le droit de diffuser cette information, sont les pierres angulaires d’une société stable, démocratique et transparente. Toute entrave à ces droits qui n’est pas raisonnable et justifiable au regard de la loi tourne en dérision la législation sur la protection des lanceurs d’alerte.

Le pouvoir illimité des services de sécurité rwandais pour surveiller les communications sans l’autorisation préalable d’un tribunal, constitue un obstacle majeur à la libre circulation de l’information et entrave l’exercice du droit à la liberté d’expression et à l’accès aux informations essentielles pour le public. Le fait que les journalistes doivent recevoir une accréditation de l’État limite également les débats, réduisant ainsi les moyens que les lanceurs d’alerte peuvent utiliser pour divulguer des informations essentielles dans la lutte contre la corruption. L’État rwandais a déjà été impliqué dans le meurtre d’opposants sur le territoire d’Etats dont l’Ouganda et l’Afrique du Sud, où quatre diplomates ont été expulsés après avoir été impliqués dans des crimes contre des opposants. Il est clair que si l’abus d’autorité et même le meurtre qui sont cautionnés par la plus haute autorité rwandaise ne sont pas combattus, la culture du lancement d’alerte ne prendra pas racine, indépendamment de l’existence de protections.

Conformité avec les normes internationales :

Le Rwanda a promulgué une loi sur les lanceurs d’alerte avec des protections spécifiques qui prévoient un recours contre les représailles pour les divulgations valablement faites par eux. A cet égard, il y a une simple mise en conformité avec les exigences de base de la politique sur les lanceurs d’alerte. Et il y a un vide juridique car les aspects procéduraux sont flous concernant la date de création d’une agence spécialisée chargée de formuler une stratégie et de recevoir et enquêter de manière indépendante sur les divulgations en vue de traduire les contrevenants en justice.

Il est nécessaire de créer une agence pour les lanceurs d’alerte dotée d’un personnel spécialisé, nommé de manière indépendante par le Parlement pour un mandat fixe de cinq ans et renouvelable une fois pour le directeur et le directeur adjoint. Cela assurerait un certain degré d’indépendance vis-à-vis de la branche exécutive et permettrait d’examiner les plaintes sans craindre ni favoriser qui que ce soit.

La loi, telle qu’elle est actuellement rédigée, semble être une concession à la communauté internationale et aux bailleurs de fonds pour les apaiser alors qu’ils craignent que le régime rwandais et le FPR n’abusent des ressources de l’Etat pour atteindre leurs propres intérêts.

Le Rwanda est signataire de la Convention des Nations Unies contre la corruption et un membre de l’Union africaine et se félicite de promouvoir les idéaux énoncés dans les conventions, simplement en transposant les dispositions de base contenues dans les conventions internationales de l’Union africaine et de l’Organisation des Nations Unies. Le flou qui entoure l’application de ces dispositions est le talon d’Achille du Rwanda et la domination des forces de sécurité rwandaises, avec le Front patriotique rwandais à leur tête, est un indicateur qu’il y a encore beaucoup de travail à faire avant que le Rwanda puisse être considéré comme un Etat démocratique.

Centres de connaissance, de soutien et d’action :

Le Conseil de Concertation des Organisations d’Appui aux Initiatives de Base (CCOAIB) : Le CCOAIB est une fédération d’organisations de la société civile rwandaises créée en 1987, qui œuvre pour la promotion d’une démocratie ouverte et transparence. Il s’agit d’une initiative lancée par des activistes rwandais dans le but de renforcer les capacités d’intervention de la population pour leur assurer un développement durable.

La Plateforme de la société civile du Rwanda (RCSP) : La RCSP est une plateforme d’organisations de la société civile qui cherchent à obtenir une plus grande participation des citoyens aux programmes de développement durable par le dialogue et le plaidoyer au niveau national (avec les institutions publiques rwandaises) et les bailleurs de fonds internationaux. Elle se concentre principalement sur les initiatives en faveur d’une économie durable.

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